Der Lissabonner Vertrag ante portas

Die herrschenden Eliten Europas stehen kurz vor ihrem Ziel. Am 2. Oktober 2009 stimmte eine Mehrheit der irischen Bevölkerung für den Lissabonner Vertrag. Damit wurde die erst im Juni 2008 ausgesprochene Ablehnung aufgehoben. Am 30. Juni 2009 hatte bereits das deutsche Bundesverfassungsgericht den Weg frei gemacht. Die vom Gericht verlangte Neuregelung der Mitwirkungsrechte des Bundestags beschloss das Parlament anschließend in einem Eilverfahren. Am 10. Oktober 2009 unterschrieb der polnische Präsident Lech Kaczynski für sein Land. So bleibt gegenwärtig nur noch das Tschechien des Präsidenten Vaclav Klaus als gallisches Dorf im neuen Römischen Reich der Europäischen Union übrig. Aber es ist absehbar, dass auch dieser Widerstand bald gebrochen sein wird.[1]

 

Somit kommt der EU-Vertragsreformprozess doch noch zu einem, zumindest aus Sicht der europäischen Eliten, guten Ende. Allerdings war der Weg lang und steinig. Seit nun gut zehn Jahren, nach einer anderen Rechnung gar seit 13 Jahren, quält sich die Union mit ihm.[2] Dieser Weg war mit haltlosen Versprechungen, handfesten Drohungen, Beschwörungen von Untergangsszenarien und groben Verstößen gegen elementare Formen der Demokratie gepflastert. Erinnert sei nur an die Missachtung des in Volksabstimmungen 2005 zum Ausdruck gebrachten Willens der Niederländer und der Franzosen, den Verfassungsvertrag nicht in Kraft treten zu lassen. Mit wenigen Änderungen versehen deklarierte man ihn flugs zum Lissabonner Vertrag um und ließ anschließend nur noch die Parlamente über ihn abstimmen. Dort, wo, wie in Irland, das Volk aufgrund der Verfassung jeder Vertragsänderung zustimmen muss, ließ man noch einmal abstimmen, da das Ergebnis nicht passte. Begleitet wurde dieses zweite Votum mit offenen Drohungen gegenüber dem irischen Volk, sollte es sich erneut verweigern. Aus Brüssel verlautete, dass man Dublin dann keine Hilfe zur Überwindung der Wirtschaftskrise mehr geben werde. Zugleich versprach man den Iren bei einem Ja werde es Jobs, Jobs, Jobs in Überfülle geben. Gegenwärtig droht man der Tschechischen Republik, dass sie ihren Kommissar verlieren werde, sollte ihr Staatspräsident nicht fristgemäß unterzeichnen. Während der zehn Jahre wurde mehr als einmal der Vertragsreformprozess für tot erklärt und das Auseinanderbrechen der EU prophezeit.[3] Für die Herrschenden zählt aber am Ende nur, dass der Vertrag schließlich doch noch durchgesetzt werden konnte, die unschönen Umstände hingegen bald vergessen sein werden, so hofft man dort nicht ohne Grund.

 

Für die wirtschaftlich und politisch Mächtigen Deutschlands stand einfach zuviel auf dem Spiel, als dass man ein Scheitern riskieren konnte. Schließlich steht im Zentrum der Vertragsreform das bereits in den neunziger Jahren hartnäckig, erst von Bonn und dann von Berlin aus, verfolgte Ziel, dem Abstimmungsverfahren im Rat das demografische Prinzip zugrunde zu legen. Nur auf dieser Grundlage kann nämlich die vergrößerte und mächtiger gewordene BRD ihre überlegene Bevölkerungsgröße zur Geltung bringen. Dafür war allen deutschen Bundesregierungen, egal in welcher Farbzusammensetzung, kein Weg zu weit, kaum ein Mittel nicht geeignet und keine Anstrengung zu groß.

 

Ein solcher Sieg der Herrschenden ist immer eine Niederlage der Beherrschten. Verlierer sind die kleineren und mittleren Staaten, deren Gewicht in der EU zugunsten der Großen schwinden wird. Bei den Abstimmungen in Irland ging es auch darum, ob das Land seinen Kommissar in Brüssel behalten wird. Kritisiert wurde, dass der irische Stimmenanteil im Rat von gegenwärtig 2,03 auf nur noch 0,85 Prozent sinkt, wohingegen der Deutschlands von 8,40 auf 16,72 steigt. Auch die Anteile Großbritanniens, Frankreichs, Italiens und, allerdings im geringen Maße, auch die Spaniens und Rumäniens werden größer, die der restlichen 21 Länder gehen hingegen zurück. Verlierer des Ringens um den Lissabonner Vertrag ist auch die große Mehrheit der Menschen in der Union, deren Lebenssituation in einer neoliberal ausgerichteten EU immer unsicherer wird. Schließlich konnte die mit dem Lissabonner Vertrag einhergehende forcierte Militarisierung der Union nicht aufgehalten werden. So bleibt es bei der vertraglich festgelegten Aufrüstungsverpflichtung für die Mitgliedstaaten.[4] 

 

 

Im Kern geht es um die Reform der EU-Institutionen

 

Der Lissabonner Vertrag zielt, wie bereits der Konventsentwurf von 2003 und der Verfassungsvertrag von 2004, auf die Straffung und Zentralisierung der Institutionen der Union. Im gängigen EU-Jargon wird dies mit dem „Erhalt bzw. der Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit der Union“ umschrieben, da es um sie seit den Osterweiterungen von 2004 und 2007 vor allem um kleine und mittlere Staaten nicht gut stehe. Der Europäische Rat erhält deshalb mit der Vertragsänderung erstmals einen ständigen Präsidenten, um so mehr Kontinuität in seine Arbeit zu bringen. Das Amt des „Hohen Vertreters der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ wird nach Artikel 18 EU Vertrag (EUV) erheblich aufgewertet. Zukünftig ist er auch stellvertretender Kommissionspräsident. Auch kann sich der Außenbeauftragte in seiner Ratsfunktion nun auf einen Europäischen Auswärtigen Dienst stützen. Zur Straffung und Zentralisierung der Institutionen gehört auch eine Verringerung der Zahl der Mitglieder der Europäischen Kommission. Gegenwärtig stellt noch jedes Mitgliedsland ein Kommissionsmitglied. Der einschlägige Artikel 17 Abs. 5 EUV regelt dies neu: „Ab dem 1. November 2014 besteht die Kommission einschließlich ihres Präsidenten und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht, sofern der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt. Die Mitglieder der Kommission werden unter den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten in einem System der strikt gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedern so ausgewählt, dass das demografische und geografische Spektrum der Gesamtheit der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommt.“ Es werden daher in Zukunft nicht mehr alle Mitgliedstaaten ihren Kommissar in Brüssel haben.

 

Auch die Arbeit des Europäischen Parlaments wird gestrafft. Nach Artikel 14 EUV wird die  Höchstzahl der Abgeordneten auf 750 festgesetzt. Kommen weitere Staaten hinzu, so verringern sich automatisch die jeweiligen nationalen Kontingente von Europaabgeordneten.  Treten alleine nur Kroatien und die Türkei bei, so stellen bevölkerungsschwache Länder wie Irland, Finnland, Litauen oder Dänemark nur noch gut 10 Europaabgeordnete. Mittelgroße Länder wie Belgien, Österreich, Schweden, Portugal, die Tschechische Republik werden dann mit weniger als 20 Abgeordneten im Parlament vertreten sein. Bei so wenigen Volksvertretern wird es für kleine Parteien schwer werden, überhaupt noch in das Europäische Parlament zu kommen. Am Ende steht in Europa ein Zweiparteiensystem wie in den USA oder Großbritannien.

 

Eine tiefgreifende Zentralisierung der EU ergibt sich aus der Übertragung einer ganzen Reihe von Regelbereichen der Union vom Erfordernis der Einstimmigkeit in den Bereich der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat. Die Mehrheitsentscheidung wird zum Regelverfahren. Artikel 16 Absatz 3 EUV bestimmt: „Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, beschließt der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit.“ Berücksichtigt man nun die Tatsache, dass 21 von 27 Mitgliedstaaten durch die Anwendung des  demografischen Prinzips Stimmenanteile im Rat verlieren werden, so wiegt diese Übertragung schwer. Die mittleren und kleinen Staaten erleiden einen doppelten Verlust an Souveränität: Sie verfügen kaum mehr über Vetorechte und im Rat wiegen ihre Stimmen deutlich weniger.   

 

 

Nicht alle Rechnungen gingen auf

 

Als der Europäische Rat am 21./22. Juni 2007 die Grundlagen für den auszuarbeitenden  Lissabonner Vertrag festlegte, wurde die Frage gestellt, ob dies „ein Sieg (…) auf ganzer Linie für die europäischen Eliten und den hinter ihnen stehenden Monopolbourgeoisien der großen Kernstaaten“ sei. Die Antwort lautete damals: Längst nicht alle Forderungen wurden erfüllt. Man „musste (…) doch in dem einen oder anderen Punkt Besorgnisse der Bevölkerungen einiger Mitgliedsländer um den Erhalt der einzelstaatlichen Souveränitäten und der demokratischen Rechte berücksichtigen. Dies gilt etwa für die traditionell integrationsskeptischen Öffentlichkeiten Großbritanniens und Dänemarks, für die einiger neuer Mitgliedstaaten aber auch für die in den Niederlanden. Dort hatte eine Mehrheit den Verfassungsvertrag vor allem deshalb abgelehnt, weil sie in ihm eine unzumutbare Einschränkung der Souveränitätsrechte des Landes sah.“ [5]

 

Als nicht durchsetzbar erwies sich etwa die Bezeichnung der Verträge als Verfassung oder Grundlagenvertrag. Aufgegeben werden musste die Verankerung quasi-staatlicher Symbole. Anders als noch im Konventsentwurf werden im Lissabonner Vertrag europäische Flagge, Hymne, Leitspruch und Europatag der Union nicht mehr genannt. Auch die nur staatlichem Handeln zukommenden Bezeichnungen wie "Gesetz" bzw. "Rahmengesetz" für Rechtssetzungsakte der EU wurden fallengelassen. War im Konventsentwurf 2003 als auch im Verfassungsvertrag von 2004 noch von einem "Außenminister" die Rede, so beschränkt man sich im Lissabonner Vertrag auf die gegenwärtige Bezeichnung „Hoher Vertreter“. Bei der Entscheidungsfindung in der Außen- und Sicherheitspolitik bleibt es nach Art. 31 EUV beim Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat. Gegen die Einführung der Mehrheitsentscheidung hatte Großbritannien schon im Konvent sein Veto eingelegt. Verzichtet werden musste auch darauf, die Grundrechtecharta zum integralen Bestandteil des Vertrags zu machen, wie es noch im Konventsentwurf und im Verfassungsvertrag in Artikel I-8 vorgesehen war. Im Lissabonner Vertrag ist die Charta nur noch als Protokoll enthalten, wobei sich an ihrer Verbindlichkeit allerdings nichts ändert.

 

Auch bei der Begrenzung der Zahl der Kommissare und hinsichtlich ihres Auswahlverfahrens mussten während des zehn Jahre dauernden Vertragsreformprozesses erhebliche Zugeständnisse gegenüber den Interessen der Mitgliedstaaten gemacht werden. Im  Konventsentwurf (Art. 25 Abs. 3) war noch eine strikte Begrenzung der Kommission auf nur 13 Mitglieder vorgesehen. Hinzu sollten Kommissionspräsident und Außenminister kommen. Dem Präsidenten der Kommission wurde eine weitreichende Auswahlfreiheit der Kommissare eingeräumt. Er sollte das Recht erhalten, aus einem Vorschlag von drei Kandidaten eines jeden Mitgliedslands auswählen zu können. Diese Bevormundung der Staaten fiel bereits beim Übergang zum Verfassungsvertrag ersatzlos weg. Auch von einer Begrenzung auf 13 Kommissare ist heute keine Rede mehr. Zwar wird angestrebt, dass ihre Zahl nicht mehr als zwei Drittel der Mitgliedsländer umfasst. Der Rat kann aber einstimmig auch anders entscheiden.

 

Die wichtigste Veränderung wurde bei der Festlegung der zukünftigen Praxis bei Abstimmungen im Rat vorgenommen, dem eigentlichen Kern des Vertragsreformprozesses. Die Umstellung auf das Prinzip der Demografie selbst war dabei nicht strittig. Umkämpft war hingegen ab wann eine qualifizierte Mehrheit als erreicht gilt. Im Konventsentwurf war sie noch wie folgt definiert: "Mehrheit der Mitgliedstaaten (…) und mindestens drei Fünftel der Bevölkerung der Union" (Art. I-24) Diese Mehrheit von 60 Prozent im Rat hätten die großen vier in der EU, Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien mit ihren zukünftig höheren Stimmanteilen schon fast allein erreicht. Zusammen stellen sie nicht weniger als 53,66 Prozent. Mit der 60 Prozent Regelung drohte demnach ein Direktorium der EU. Vor allem die von der Neuregelung des Abstimmungsverfahrens nicht oder kaum profitierenden Länder Spanien und Polen blockierten eine schnelle Festlegung. Sie ließen den Europäischen Gipfel im Dezember 2003 platzen und erzwangen anschließend eine Heraufsetzung der Schwelle. Im Verfassungsvertrag von 2004 als auch im Lissabonner Vertrag von 2007 (Art. 16 EUV) wurde sie auf 55 Prozent der Länder, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern, und auf 65 Prozent der Bevölkerung angehoben. Dementsprechend abgesenkt wurde die Sperrminorität. Sie liegt nun bei 35 Prozent der Bevölkerungen der beteiligten Mitgliedstaaten.  Bei der Ausarbeitung des Lissabonner  Vertrags konnte Polen zudem erreichen, dass die Fristen bis zum Inkrafttreten dieser Bestimmungen verlängert wurden.  

 

Die lange Dauer der Vertragsreform spiegelte die Tiefe der widerstreitenden Interessen der Mitgliedsländer und der hinter ihr stehenden Klassen wider. Zu beobachten war ein Ringen der Staaten um ihren Einfluss in der Europäischen Union. Ausgetragen wurden diese Konflikte von den nationalen Exekutiven im Konvent, auf Gipfeltreffen und auf Regierungskonferenzen. Die Ablehnungen von Gewerkschaften, linken Parteien und übrigen sozialen Bewegungen gegenüber dem neoliberal ausgerichteten und sich militarisierenden Europa wurden hingegen bei Volksabstimmungen, und hier insbesondere bei dem französischen No, sichtbar.

 

Von größerer Bedeutung waren aber die Widerstände, die in Spanien, Polen, in Tschechien und in Irland angesichts des drohenden Verlusts von Souveränitätsrechten artikuliert wurden. In diesen Ländern sind das Bewusstsein von der Bedeutung der nationalen Selbständigkeit sowie die historische Erfahrung mit Hegemonialordnungen noch immer präsent. Irland wurde etwa bis 1921 von Großbritannien beherrscht und in Tschechien und in Polen sind die traumatischen Erfahrungen mit dem Expansionswillen Deutschlands noch immer gegenwärtig.

 

 

Zum Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts

 

Mit dem am 30. Juni 2009 vom Bundesverfassungsgericht gesprochenen Urteil über den Lissabonner Vertrag ist die Debatte über den Verlust nationaler Souveränitätsrechte im Zuge der europäischen Integration auch in Deutschland angekommen. Überraschend kam die Entscheidung nicht. Bereits in seinem Urteil zum Vertrag von Maastricht von 1993 definierte das Bundesverfassungsgericht die EU als „Staatenverbund“, dessen Rechtsordnung eine „abgeleitete Grundordnung“ darstellt.[6] Doch wie damals, so ließ das höchste deutsche Gericht auch diesmal die Vertragsänderung passieren. Die Verfechter von „Lissabon“ können also zufrieden sein und sind es auch.[7]

 

Aber die Klage des CSU-Abgeordneten Peter Gauweiler und anderen war zumindest teilweise erfolgreich. Das Gericht erklärte die vom Bundestag beschlossenen Begleitgesetze für verfassungswidrig, soweit deutschen Gesetzgebungsorganen keine hinreichenden Beteiligungsrechte eingeräumt wurden. Die Klage der Bundestagsfraktion der Linken wurde hingegen weitgehend verworfen. Sie hatte vor allem gerügt, dass der Lissabonvertrag mit der Festschreibung marktradikaler, neoliberaler Inhalte gegen das Demokratieprinzip nach Art. 20 des Grundgesetzes verstößt, da nach der deutschen Verfassung die Wirtschaftsordnung ausdrücklich offen gelassen wird.[8] Da das Urteil sehr viel weiter geht als das zum Vertrag von Maastricht von 1993, lohnt sich seine genaue Analyse. Für die Verteidiger der Demokratie bietet es viele Anknüpfungspunkte, um den forcierten Abbau der Demokratie in der EU wirkungsvoll kritisieren zu können. Dabei sollte keine Rolle spielen, dass es vor allem Konservative waren, die es erstritten haben.

 

Das Bundesverfassungsgericht benennt erstmals präzise die Bereiche, die zum Kernbestandteil staatlicher Souveränität gehören. Hierzu gehören die Verantwortlichkeit für die Wirtschaftsstruktur und das Wirtschaftsrecht, die Festsetzung des Ertrags aus Einkommen und Körperschaftssteuern und das Budgetrecht. In all diesen Bereichen muss es bei der einzelstaatlichen Verantwortung bleiben, da sonst den Mitgliedstaaten „kein Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt.“[9] „Eine enge Auslegung“ ist auch bei besonders demokratiebedeutsamen Sachbereichen geboten: „Dies betrifft insbesondere die Strafrechtspflege, die polizeiliche und militärische Verfügung über das Gewaltmonopol, fiskalische Grundsatzentscheidungen (…), die sozialpolitische Gestaltung von Lebensverhältnissen sowie kulturell bedeutsame Entscheidungen wie Erziehung, Bildung, Medienordnung und Umgang mit Religionsgemeinschaften.“[10] 

 

Anders als in seinem Maastricht-Urteil setzt das Gericht mit seiner neuen Entscheidung nicht mehr auf ein „Nachwachsen der Demokratie“ auf europäischer Ebene. 1993 hatte es noch die Hoffnung ausgesprochen, dass das Europäische Parlament eines Tages einen wichtigen Beitrag zur Demokratisierung der EU leisten werde. Für "entscheidend" hielt das Gericht damals, "dass die demokratischen Grundlagen der Union Schritt haltend mit der Integration ausgebaut werden (…)."[11] In seinem Lissabon-Urteil  stellt das Gericht nun fest: "Die Europäische Union erreicht beim gegenwärtigen Integrationsstand auch bei Inkrafttreten des Vertrags (von Lissabon, A.W.) noch keine Ausgestaltung, die dem Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie entspricht."[12] Das Europäische Parlament sei "kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes."[13] Es "bleibt vor diesem Hintergrund in der Sache wegen der mitgliedstaatlichen Kontingentierung der Sitze eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten."[14] In einer Analyse der Stiftung Wissenschaft und Politik heißt es denn auch ganz richtig, dass „diese Argumentation den Kern des Urteils (bildet, A.W.) und die weiteren Ausführungen des Gerichts (prägt)“ [15].

 

Mit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil ist dem deutschen Gesetzgeber aber auch sehr klar vorgeschrieben worden, wann er zukünftig in EU-relevanten Fragen aktiv werden muss. Eine ganze Reihe von Sachverhalten bedarf einer bundesgesetzlichen Grundlage, will der deutsche Vertreter im Rat seine Zustimmung geben. Dazu zählt etwa das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV wonach die Zuständigkeiten der Union ohne eine von allen Mitgliedsstaaten zu ratifizierende Vertragsänderung lediglich durch einstimmigen Ratsbeschluss erweitert werden können.[16] Betroffen davon ist auch die sogenannte allgemeine Brückenklausel nach Art. 48 Abs. 7 EUV, wonach der Rat einstimmig beschließen kann, das Erfordernis der Einstimmigkeit zugunsten einer Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit aufzugeben.[17] Auch bei Anwendung der Flexibilitätsklausel, mit der eine Tätigkeit der EU ohne erforderliche Befugnisse möglich gemacht wird, bedarf es zuvor einer gesetzlichen Entscheidung des Deutschen Bundestages.[18] Von besonderer Bedeutung ist die Feststellung des Gerichts, wonach der deutsche Vertreter bei Beschlüssen im Rat über „Missionen, bei deren Durchführung die Union auf zivile und militärische Mittel zurückgreifen kann“ (Art. 43 EUV), „von Verfassungs wegen verpflichtet ist, jeder Beschlussvorlage die Zustimmung zu verweigern, die den verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes verletzen oder umgehen würde.“[19] 

 

Es verwundert nicht, dass weder diese Auflagen des Gerichts noch die Begründung des Urteils jenen passen, die die europäische Integration weiter forcieren wollen, um mit ihr sowohl sozialstaatliche Schutzmechanismen auszuhöhlen als auch die Vorherrschaft des deutschen Kapitals in Europa abzusichern. In der Analyse der Stiftung Wissenschaft und Politik heißt es denn auch sorgenvoll: „Angesichts des im Urteil spürbaren Misstrauens des Verfassungsgerichts gegenüber der 'erheblichen Überföderalisierung' der EU könnte das Urteil genutzt werden, um deutsche europapolitische Initiativen auszubremsen. Das primäre Interesse deutscher Europapolitik bestünde dann in der Abwehr weitergehender Integrationsschritte (…). Dies würde einen Paradigmenwechsel im europapolitischen Selbstverständnis Deutschlands bedeuten. Deutschland würde seine Rolle als europäischer Integrationsmotor, als moderierender Akteur in der Mitte des geeinten Kontinents aufgeben und zum blockierenden Koloss mutieren.“ [20] Zwar halten die Autoren der Studie einen „solch fundamentalen Politikwechsel“ für „vorerst ausgeschlossen, da der „europapolitische Konsens in Deutschland noch bestehe“[21], doch eine Warnung ist damit ausgesprochen.